【控煙筆記】控煙常態化，誌願者隊伍邀您加入！

控煙筆責任編輯：劉光博。

而在電影展映單元，記控煙邀加有來自105個國家和地區的2329部影片報名參展。好萊塢“六大”電影公司均已在中國內地設立了辦事處，常態化謀求在中國長遠發展。

眾多國際巨星也因此頻頻造訪，誌願者隊伍與中國觀眾混個臉熟，誌願者隊伍阿湯哥、“金剛狼”“007”再到“大表姐”詹妮弗·勞倫斯、阿諾·施瓦辛格、馬特·達蒙，甚至奧斯卡新科影帝萊昂納多都來到中國與影迷見麵。控煙筆合拍電影重視“中國表達”電影中外合作的主動權也漸漸向中方傾斜。記控煙邀加好萊塢電影公司也加大了與中國市場的聯係。如果以中國觀眾為主，常態化就要使用中國的表達方式。從電影投資人的角度而言，誌願者隊伍中外合拍片有一個清晰的目標觀眾定位也相當重要。

過去隻有美國市場，控煙筆但現在全世界有中美兩個市場，而中國電影市場的增長才剛剛開始。記控煙邀加原標題：全球影人熱捧北京電影節中國市場成了“吸鐵石”□本報記者常雄飛4月16日開幕的第六屆北京國際電影節（以下簡稱北影節）正在如火如荼進行。為此，常態化需要政府方麵加強學習、培訓，切實提高自身的理論水平、業務水平和實操能力。

但兩部委目前在職責分工上不夠清晰，誌願者隊伍在出台的政策文件中還存在不一致甚至相衝突的地方，導致地方在執行時無所適從。基層政府一般公共預算收入不多，控煙筆很多依靠上級政府轉移支付，控煙筆但事權卻不少，需要進行建設的基礎設施和社會事業項目居多，還有很多都是法定支出，“每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%”這一紅線可能會導致部分基層政府難以上馬PPP項目。難點之二：記控煙邀加部門職責分工不清導致地方實施無所適從目前，記控煙邀加國家發展改革委和財政部都在積極推動PPP工作，各自先後下發了一係列PPP文件，對規範推動PPP工作起到了積極作用。在地方層麵，常態化目前地方財政廳（局）和發改委（局）在推進PPP過程中也均建有PPP項目庫，常態化向社會推介發布PPP項目，這些項目涉及的領域大部分相同，企業和中介機構均反映分不清兩部門在推進PPP工作中的分工。

難點之五：中西部經濟欠發達市縣PPP落地難一些落後地區經濟基礎薄弱，城鎮化率較低，城區規模較小，人員分布不均，再加上地形地貌地質特征等因素影響，雖然待開發建設的內容和空間較大，但規模開發經濟成本較高，規模經濟效益不高，盈利空間有限，市場付費動力明顯不足。在PPP立法中，應統一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神實質，強調程序正義，注重宏觀指導和把握，並對目前與其他法律（如《招投標法》、《土地管理法》等）有不適用甚至是衝突的法律條款予以明確。

由於PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定，實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現，保底承諾、回購安排、明股實債的項目屢見不鮮。還有，企業擔心PPP項目執行會受領導換屆影響。二是切實建立起合理的風險分擔機製。如財政部文件明確社會資本“是指已建立現代企業製度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業”，而國家發展改革委則因其並未對什麽是符合條件的國有企業做出具體規定，本著“法無禁止即許可”的原則，本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業可參與PPP項目。

其次，不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP，有經營收益的項目自己做，也是導致社會資本方無人問津的重要原因。在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機製、收益分配機製等不盡合理的問題。政企雙方責權分配是PPP的核心內容，需要深入研究。由對風險最具有控製力的一方承擔相應的風險。

比如，允許額度跨年度調劑使用，或者參考政府性基金預算支出規模的10%上調上限標準，彈性控製縣級支出責任上限標準。對此可考慮采取“區間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態調整的定價機製，形成長期穩定的投資回報上下限。

三是盡快出台PPP分行業或領域操作指南。應盡快從法律層麵和部門權限的劃分上，明確其職責和分工，構建有效的PPP組織管理體係。

可以說，PPP頂層設計的架構已基本就緒。如對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發，但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。其次，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價，其中的定量評價需要“政府支出成本的淨現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較”，現在的難點是缺乏公共部門比較值（PSC值）數據，無法進行比較。自2014年以來，國務院及相關部委在PPP方麵密集出台了多項政策文件，以推動、引導PPP項目實施，此舉得到了各級地方政府的積極響應，並紛紛推出PPP示範、試點項目。現在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往隻看單個項目的申報材料，隻要沒有超過一般預算支出的10%就通過論證。建議對財力狀況相對較好或確有需求的縣（市）允許支出責任額度適度上調。

根據《招標投標法實施條例》第9條的規定，可以通過一次招標活動將原本需要兩次招標采購的程序予以合並，即通常所說的“兩招並一招”的做法，解決由具有相應建設能力的施工企業經過第一階段招標後可以直接進行工程建設的問題。此外，在通過招投標、競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項目實施方後，簽訂特許協議時是否還應該再進行招投標也沒有明確。

隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出台了PPP操作指南，但還是不清楚如何針對具體項目開展評標、設計特許權協議等相關工作。這樣做，會導致未來年度財政實際的不可承受。

同時，經濟欠發達市縣財政能力較弱，政府出資有限。這一方麵導致地方政府在實際操作時難以抉擇，另一方麵也為日後的項目運作留下隱患。

作者：王朝才等PPP因其有利於充分發揮市場機製作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化，被視為是公共服務供給機製的重大創新。特別是基層政府領導的流動性相對較大，很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障。一是在PPP項目領域建立信用約束機製，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。第三，建立風險分擔和信用約束機製，有效引導社會資本進入PPP項目。

加快推進社會信用體係建設，可優先在PPP項目領域建立信用約束機製，嚴格約束政府和企業尤其是政府方麵不守信行為，保障PPP項目的穩定性和持續性。現行法律規定，經營性土地使用權必須通過“招拍掛”方式獲取，而政府在授予特許權時，無法確保特許權人一定能夠獲得項目所需的土地使用權。

應該說，目前財政部與國家發展改革委所推行的PPP工作都是站在國家層麵的角度，更好地吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，實現政府與社會資本更好地合作，讓專業的人幹專業的事，為老百姓提供質量和效率更高的公共產品和服務。地方政府隻有通過這兩項論證，才能申報PPP項目，但是，目前不少PPP項目的這兩項論證都流於形式。

如果現在PPP立法中沒有考慮清楚並對此作出清晰界定，勢必會對以後糾紛的解決造成困擾。同時，還要有績效評價機製，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。

進一步完善PPP工作的建議第一，積極推進國家層麵的PPP立法。為加強PPP的立法與政策製定、組織協調、規範指導和信息統計等方麵的工作，應借鑒英國基礎設施局等國際經驗，結合轉變政府職能和機構調整，設立統一且專門的PPP管理機構，統一負責組織、管理協調全國PPP項目有關事宜，並明確部門職責分工。同時，收益應與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。PPP項目期限一般都很長，由於信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。

社會資本的主要訴求是在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本並獲得合理回報。但PPP在我國的發展目前尚處於探索階段，加上PPP本身環節比較多，涉及專業領域比較廣，在項目推進過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。

若必須出台，也不能以現有《政府特許經營條例》草案稿出台，須重新定位其法律級次、法律名稱（建議采用“政府特許”而非“政府特許經營”的概念）、明確限定政府特許的範圍並嚴格厘清與PPP法的關係，同步加快將PPP法列入人大立法計劃的進程。三是探索建立動態調整的定價機製。

二是支出責任上限標準彈性設置。政府應承擔法律政策變更等風險。

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